为深入了解中国盐行业发展的实际情况及推动食盐专营体制改革，我们对全国12个省(区、市)的盐业公司和主要制盐企业进行了调研。通过调研我们发现，盐业国企整体改革较为滞后，远落后于国企改革的整体进度。盐业国企迫切需要加快自身改革，以应对食盐专营体制改革带来的挑战。推动盐业国企加快自身改革，是食盐专营体制改革能否顺利推进的基本保障，同时食盐专营体制改革也要为盐业企业的自身改革创造条件，要通过双重改革的双向互动，使得盐业国企能够健康发展。
盐业国企面临食盐专营体制改革与国企改革的双重挑战和机遇
国有企业是我国盐行业的主体。盐业国企大致可分为四类：一是以各省份盐业公司为代表的食盐流通专营企业；二是各省份盐业公司及中国盐业总公司所控制的食盐定点生产企业，约有70余家，占全部食盐定点生产企业的2/3多；三是地方国有的独立食盐定点生产企业，约有20余家；四是其他生产工业盐的国企。现阶段食盐专营体制改革对前三类企业影响较大。这些企业高度依赖食盐专营，普遍存在着效率不高、缺乏活力、思想保守等问题，尤其是各省份盐业公司，人员多、负担重、资产轻，长期以来都完全围绕着专营开展工作，没有市场经营能力。随着食盐专营体制改革与国企改革的推进，以盐业公司为核心的盐业国企将面临双重挑战和机遇。
食盐专营体制改革对大部分盐业国企来说都是一个根本性挑战，但同时也给部分优势企业做大做强创造了条件。以建设全国统一市场、促进企业适度竞争、保障食盐安全为核心的食盐专营体制改革会给行业带来三个方面的重要变化：第一，专营企业与定点制盐企业间的计划纽带将被彻底切断，由市场关系所取代；第二，跨省跨区经营放开后，专营企业之间将展开竞争；第三，定点制盐企业直接走上市场，将会大幅压缩专营企业的市场空间。受此影响，盐业国企将出现高度分化：部分产销一体、经营市场化程度高、公司治理机制好的专营企业由于竞争力强，会积极向区外、省外发展，全国市场的占有率将大幅提高；无上游制盐的专营企业竞争力弱，可能会陷入困境，必须积极寻找出路，要么投靠产销一体企业，要么与定点制盐企业联合，要么转型为综合性商贸企业等；具有区位优势、品质品牌好、效率高的制盐企业会扩大食盐产量，低质低效制盐企业则会被淘汰。
新一轮国企改革为盐业国企转换经营机制、减轻企业负担、解决历史遗留问题等带来了机遇，有利于企业适应食盐专营体制改革的要求。由于长期依赖食盐专营体制所形成的惯性和惰性，致使盐业国企改革相对滞后，动作不多、进展缓慢。食盐专营体制改革要求盐业国企尽快转变企业经营机制，谁能先适应市场，先解决好冗员、低效等问题，谁就能占得发展先机。新一轮国企改革为盐业国企解决好上述问题带来了契机，企业可通过落实三项制度改革、发展混合所有制经济、退休职工社会化管理等措施，转换机制、减轻负担、提升能力。
近几年，大部分盐业公司为应对食盐专营体制改革已做了很多市场化探索，如开展多种经营业务、开发新品种食盐等，但到目前为止都还没有形成一个足以支撑企业应对改革、保障企业可持续发展的新业务，基本都还要依靠专营利润得以生存。同时，各级盐业公司对新一轮国企改革带来的发展机遇还不敏感，改革政策还未用足。我们认为，食盐专营体制改革与盐业国企自身改革要相互结合、共同推进，通过专营体制改革倒逼盐业国企加快推进自身改革，通过盐业国企自身改革要为专营体制改革顺利推进提供保障。
加快推进盐业国企改革为食盐专营体制改革落地提供保障
食盐专营体制改革方案长期徘徊、难以落地，有多方面原因，其中一个重要因素就是各级盐业公司国企改革滞后，难以适应市场。一是盐业公司普遍存在冗员多、负担重、效率低的问题，如某县级盐业公司年销盐3000吨，职工近200人，人均年销售收入不到6万元；二是盐业公司长期关注保障碘盐供应、打击私盐贩卖，市场意识淡薄，内部机制僵化；三是盐业公司的专营渠道与市场渠道差异极大，竞争条件下将变得毫无价值。因此，推进食盐专营体制改革必须高度关注盐业公司的生存发展问题，需要重点解决好三个方面的任务：一是推进企业转换经营机制；二是妥善解决人员分流和安置；三是为企业间的联合重组创造条件。
(一)以转换经营机制为主要目标，积极推进食盐专营企业的股权多元化改革
受专营限制，食盐领域的国有经济比重非常高。省级盐业公司中，除个别上市公司外，基本都为国有独资公司，有的甚至还是全民所有制企业。下属定点制盐企业中，有的已改造成为股权多元化公司，但以系统内各盐业公司相互参股为主。尽管一些地方盐业公司在发展混合所有制经济方面有所探索，但主要集中在市县公司层面，整体经营机制并没有彻底改变。总体来讲，盐业国企按市场化方向转换经营机制和建立现代企业制度等工作明显滞后于其他竞争性行业。
中央《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，“加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化”，为盐业国企改革指明了方向。尽管食盐供应和碘盐保障具有较强的公共属性，但通过法律和市场机制予以保障是国际普遍做法，我国也正朝着这个方向改革，盐业公司未来将成为一个承担一定公共职能的商业类国企。基于中央政策和行业发展趋势，我们认为应允许和鼓励在中央及省级盐业公司层面推进股权多元化改革，促进企业整体转换经营机制，使其由行政专营主体逐步转变成为市场经营主体。
盐业公司应主动抓紧专营渠道尚有市场价值的宝贵时机，积极探索混合所有制改革，实现引资与引制相结合。通过引入战略投资者、财务投资者，促进企业规范公司法人治理体系，推进企业内部三项制度改革，提升企业发展活力、经营效率和市场竞争力。同时，要将核心员工持股作为混合所有制改造的主要方式。作为一个轻资产的商业类国企，对管理、销售和技术骨干等核心员工实行股权激励非常有必要。目前，地方省级盐业公司整体改制已有实践，如江西盐业集团于2015年9月完成了混合所有制改革，通过增资扩股向社会释放了约53%的股权，引入了四家财务投资者，核心员工团队持股约6%，形成了较为均衡的股权结构。江西盐业集团整体改制为各地盐业公司下一步的改革提供了样板。
(二)妥善解决食盐专营企业的人员安置分流和退休人员管理等历史遗留问题
专营体制下，大部分盐业公司的劳动用工制度很不规范，能进不能出，冗员严重。一是员工普遍较多，地区间差异极大。少的如上海盐业公司仅有243人、云南盐业公司390人，多的如河南盐业公司17000多人、山东盐业公司7000多人，大部分盐业公司则都在2000人左右。二是员工身份复杂。既有盐政执法人员，又有普通经营人员，既有公务员和事业身份，又有国有企业身份，还有大、小集体身份。在实际工作中，这种身份差异又不对应到个人，很多单位把公务员或事业编制作为员工退休的一个渠道，使得用工情况更加复杂。三是离退休、内退、待岗人员负担重。如安徽省盐业系统共有员工10351人，其中在岗4426人，内退、待岗2843人，离退休3082人。大部分省份目前都已实现了盐业公司离退休人员的社会化管理，但仍有不少地区的盐业公司承担着较重的离退休人员管理和相关费用，如浙江岱山盐业公司，在册员工210人，离退休人员200多人，每年为离退休人员支出的费用近500万元。
如何妥善安排好盐业公司富余人员是完善和改革食盐专营体制的一个难点，需要地方政府和盐业公司共同努力，多渠道、多手段进行分流和安置。首先，各盐业公司必须尽快规范劳动用工制度，对于历史遗留的身份差异问题应一次性了断；其次，对于大多数盐业公司来说，可通过以下四个渠道安排员工，经遴选“人随事走”划转一部分，企业转型发展利用一部分，提前退休消化一部分，利用物业等资产供养一部分；第三，对于河南、山东等富余人员较多的省份，地方政府要因地制宜，出台专门的改革方案，比如可以将过去上收的市县公司回归到市县，由省、市、县三级政府共同来分担富余人员的安置任务；第四，要积极利用本轮深化国企改革高度重视解决历史遗留问题的契机，妥善解决好盐业公司离退休人员的社会化管理、富余人员分流等事宜，如四川省2014年在7家省属企业推进三项制度改革中，以财政补贴的方式，共分流安置富余人员4000余人。
(三)促进企业间的联合重组，支持行业龙头企业改革为产业类国有资本投资公司
无论食盐专营体制有限放开还是完全放开，我国都需要有若干家具有行业兜底作用的国有大型企业，以承担普及碘盐供应、保障边远贫困地区食盐供应和社会特殊时期的应急供应等政策性任务。其次，较之以前，盐行业未来更需要依靠具备全国性和全行业影响力的大企业集团，来加强行业协调和统筹，以解决目前我国盐行业产能过剩严重、整体竞争力弱、行业价值低等问题。此外，我们相对弱小落后的盐行业也需要有一支“国家队”，在规模化发展的基础上，尽快提升绿色发展、技术创新和丰富产品种类等方面的能力，以参与和应对国际竞争。
食盐专营体制改革方案推出后，行业必然会掀起一轮联合重组热潮，中盐总公司与地方盐业公司之间、地方与地方之间、盐业公司与制盐企业之间，都有联合重组的可能。各级政府应顺势而为，积极为行业内的联合重组创造条件，提供便利，通过行政划拨、剥离不良资产等手段，推动盐行业形成若干大型企业集团，使其承担起“创新行业价值、服务民本民生、体现国家意志”等功能。此外，还应鼓励与支持中盐总公司等具备基础和条件的行业龙头企业，改革成为盐行业的产业类国有资本投资公司。盐业国有资本投资公司要在强化集团内部盐企整合的基础上，以资本为手段，以市场化方式推进行业重组，提高行业集中度、淘汰落后产能、发挥规模经济效应。
食盐专营体制改革要为盐业国企改革提供条件
对于长期习惯并依赖于专营体制的盐业国企来说，放开或有限放开食盐市场，都会无所适从，陷入经营困境。食盐专营体制改革需充分考虑盐业国企的这一现状，要从实现政企分开、合理安排改革进度等方面为各级盐业公司推进国企改革提供条件。
(一)彻底实现行业监管与食盐经营的政企分开
政企合一是专营体制下的一个特殊安排，保障了打击私盐的效率和效果，但同时也是各级盐业公司国企改革进展滞后的根本原因。改革和完善食盐专营体制，核心是要促进企业适度竞争，形成一个盐业公司跨省跨区经营、相互竞争的全国统一市场。在这样一个市场环境下，如果仍保持政企合一，既不适合，也无可能。一方面会造成不平等竞争，甚至根本形成不了竞争性市场；另一方面在没有专营利润保障下，让盐业公司继续承担盐政执法费用，对盐业公司来说也不公平。因此，我们建议彻底实现行业监管与食盐经营的政企分开，给企业一个公平竞争的市场环境。
政企分开大致可有两个方案。一是将盐务局从盐业公司中分离出来，移交给相关政府部门，继续履行行业管理职责。二是撤销盐务局，将相应职能分配给食品药品监管、工商、工信等部门，食品药品监管部门承担质量安全监管职能，工商承担市场监管职能，工信部门负责行业规划等公共管理职能。盐业在各地经济发展中的重要性大不相同，各地可根据地方实情自主选择政企分开模式。譬如山东省原盐产量占全国1/5，制盐人员占全国1/3，盐业的发展对于地方经济和就业都非常重要，因此可成建制保留盐务局，以加强行业统筹规划。
(二)给予企业一个阶段的改革准备和缓冲期
随着食盐专营体制改革的日渐临近，一些地方盐业公司已经开始行动起来进行自身改革，但大部分盐业公司尚在观望之中。由于企业间的联合重组、富余人员分流安置、企业内部三项制度改革等，包括政企分开等工作，都需要有一个时间阶段，因此在专营体制改革推进过程中，应留给企业一段时间用于自我改革。一方面要尽早明确专营体制改革方案，让各地盐业公司不再抱有侥幸心理，尽快积极主动推进企业自身的改革。另一方面，要给企业一个前期准备和缓冲期，使其能够妥善处理好人员安置、推进企业内部三项制度改革、明确发展定位等任务。
