本文作者为Upright CApital全球宏观对冲基金董事长，原高盛中国A股首席策略分析师刘陈杰
2015年12月中央经济工作会议提出，2016年重点推进供给侧结构性改革，主抓“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。作为供给侧结构性改革的第一篇思考，我想先就经济体制改革的重头戏——财政体制改革谈起。合理的财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。
财政体制改革在整个供给侧结构性改革中能起到纲举目张的作用。从历史看，1994年的财政“分税制”改革重构了我国的财政体制格局，既激发了地方政府的积极性，同时又保留了中央政府必要的控制力，是一次中央和地方政府激励相容的财政体制的供给侧结构性改革。从国外经验看，政治学家王绍光在《美国进步时代的启示》一书中指出，19世纪末美国的现代化开始于美国财政体制现代化。财政作为庶政之母，连接着国家的财力和政体。财政体制改革涉及中央和地方的关系、政府和企业、居民的关系、行政力量和市场的关系等。从现存问题看，地方一味追求经济增长的“锦标赛”竞争衍生出诸多债务和低效问题。财政预算外资金缺乏监督，滋生出预算软约束问题。中央和地方之间的财政关系在多方面不协调，造成部分地方“不作为”和方针政策执行的穿透力薄弱问题。财政体制运行不畅，经济改革和政策就会贯彻不通，经济主体的改革动力也很难凝聚。因此，供给侧结构性改革的关键并不在于短期的经济形势，也不在于具体某个领域的进展状况，而在于经济体制层面下激励相容的体系建设。无论从历史、国外经验和现实问题等方面看，财政体制改革的综合性和重要性，使其成为供给侧结构性改革中的重要一“纲”。
新时期推进供给侧财政体制改革的主要思考：
（一）建设促进机会公平的财政体制，防止社会阶层固化，促进社会纵向流动性。从世界范围内的经济发展经验来看，当一国人均GDP迈过3000美元的门槛之后，如果不能及时进行经济增长方式的转变，就有可能陷入“中等收入陷阱”，即人均GDP在达到一定水平之后，长期停滞在某一个中等收入水平。经过30多年的改革开放，中国经济取得了巨大成就。按名义汇率计算，2008年人均GDP首次突破3000美元。避免“中等收入陷阱”最核心的因素是社会流动性。具体而言，社会流动性的定义是上一代人的收入、教育和地位对下一代人收入、教育和地位的影响程度，其测度方式是收入、教育和地位在代际之间的相关系数。事实上，政府规模过大、劳动收入比例低和收入分配不均，都只是静态的不平等，并不是最可怕的。最可怕的是社会流动性低、社会利益结构被固化，从而造成动态的不平等，必将导致长期经济增长的停滞（关于社会流动性和经济增长的关系，厉以宁教授曾经在《资本主义的起源：比较经济史研究》一书中指出，一个社会从刚性体制向弹性体制转变的重要环节，就是充分的社会流动性。麻省理工学院经济学教授阿西莫格鲁（DaronAcemoglu）的2008年的研究显示，一个由精英阶层垄断社会资源的社会，能够实现短期繁荣，但是不能实现长期繁荣，这主要是因为精英阶层为了保护既得利益，会设置各种进入壁垒，导致社会流动性低下）。在财政政策方面，如何增加机会公平，促进社会纵向流动，主要从以下方面做起：
第一，财政大力支持实现人性化的新型城镇化。官方统计的城镇化率（2015年底为56.1%）包含了在城镇生活超过6个月以上的所有居民，这里面大约有2.3亿人并不具有城镇户籍，在教育、医疗、社保和保障房分配方面都面临着机会不公平。财政应该大力支持实现人性化的新型城镇化，逐步覆盖这部分常住城镇但不能获得公平生存和发展机会的庞大人群。
第二，财政大幅增加对教育和健康的财政投入力度。在财政资源的投入结构上，应该着重解决教育和健康的不平等。从长期经济增长的角度看，教育和健康资源分配的平等，可能比总量更重要。以日本为例，法律规定，全国的学校设施和师资要尽可能统一标准，东京最好的小学人均教育经费不超过最偏远山区小学人均经费的2倍，而目前北京等大城市最好的小学和我国偏远山区小学的差距却何止20倍。教育机会的公平获得是提高社会流动性最重要的渠道，而在这一点上，中国有逐渐恶化的趋势。
第三，财政要进一步压缩一般公共服务支出，减少对经济的过度干预，对垄断性行业进行差别化的税收或支出政策，促进社会的竞争性，鼓励创新。
（二）建立全口径政府预算体系，加强人大对预算的监督、审议和修改能力。一个经济体的财政监督机制对于经济结构调整和中长期的发展动力来说同样都非常重要。财政分权体制使得地方政府具有实施扩张性财政政策的动力，而预算软约束有助于其融资能力，使得实施扩张性财政政策的动力变为现实。通过对全国31个省的面板数据实证检验发现：1）我国财政政策在经济衰退期采用的是反周期的扩张性调控，而在经济繁荣期，所采用的则是顺周期的财政政策，这样的财政政策不利于熨平经济周期，而其身后的财政体制原因是担忧的根本；2）从财政支出结构看，我们发现，在经济衰退期，基建支出扩张效应最大；在经济繁荣期，行政管理支出扩张效应最大。短期财政政策顺周期问题制约宏观调控效果，加剧了短期经济利益和长期发展目标的矛盾。
注：（1）括号内的数值为模型参数的t统计量；（2）***、**、*分别表示在1%、5%、10%的水平上显著。
鉴于目前财政预算体系改革出现的问题，我们建议：
（1）真正建立全口径政府预算体系，加强人大对预算的审批、修改和监督能力。
（2）“十三五”期间内，彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费。
（3）按照2013年2月出台的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，贯彻落实在将国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例提高5个百分点，最高档的资源类企业缴纳比例为20%，一般性企业为15%，国家扶持类企业为10%。并有计划的在中长期内（比如2020年前后），将此比例提高到30%-40%，进一步支持社会保障和就业支出。同时，建议适时启动向社保划拨上市国有企业股份的试点，作为中长期社保资金缺口的有力补充。
（三）以“营改增”为突破口，继续推进税制改革。“营改增”目前已经全面铺开，意味着所有的营业税将变成增值税，改革会影响地方财政收支平衡。要破解这一问题，需要深化税改，培育地方主体税种，增强地方自主发展力量。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重，是供给侧结构性改革的应有之义。应该以“营改增”为突破口，继续推进税制改革，比如：调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围；逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制；加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。同时，应该按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理，逐步重新规划中央和地方的税制体系，重建激励相容的税收制度。
（四）进一步扩大市政债试点，逐步建立公开透明、结构完善的地方基础设施融资体制。我们建议扩大地方政府通过透明方式独立发债的权力，逐步建立以市政债为主体的地方基础设施融资体制。同时，逐步要求发行市政债的地方政府公布资产负债表。加强地方人大监督、建立预警体系等改革来硬化地方政府的预算约束。打开作为“正门”的市政债发行，避免地方政府过度依靠卖地收入和城投债等“偏门”发展当地经济，从而形成财政和金融风险。
第一，在发达国家地方债的发债主体包括各级政府和公办机构，监管主要依靠市场，以及对地方政府的问责。建议开展真正意义上的市政债试点，打破目前以省为单位的代理发债模式，选取一些经济状况较好的地市甚至县进行试点。这意味着预算透明化、中央和地方权责明确。
第二，做好相关市政债的配套措施。从发达国家的经验来看，为了支持当期的建设而发行的市政债，未来的还本付息职责更多的是落在当地的财产税和准公共物品的收费上。应该适时扩大房产税试点，并在一定时间之后使之成为地方政府的主要税种，保证市政债的长期可持续性。
（五）建立财政收入的中长期预测体系，防范财政风险。建立中长期预算框架，增强财政的可持续性，防范财政风险。我们根据历史上中国名义GDP和财政收入之间的协整关系，建立中长期财政收入预测框架（2016-2020年期间）。我们发现名义GDP和财政收入之间存在稳定的长期协整关系，两者之间的相关性在98%左右。依据未来对于名义GDP增速的预测（假设2016-2020年，名义GDP平均增速为7%），财政收入到2020年可能达到20.5万亿，2016-2020年期间的累计财政收入为89.8万亿。
资料来源：国家统计局，作者估计。
第二，除了财政收入预测之外，还应该对中长期的养老金缺口进行测算，并提前准备应对措施，避免中长期财政风险，保障居民养老安全。按照目前的人口结构、退休年龄、年度财政专项支持养老金规模、养老金年度平均收益、替代率等假设来测算（我们构建的PensionReformOptionsSiMUlationToolkitModel模型），到2030年，我国养老金当年缺口可能达到年度财政收入的10%以上，累积缺口可能更大。供给侧结构性改革在财政领域应该关注中长期养老金缺口风险。
供给侧结构性改革，财政体制改革纲举目张，牵一发而动全身。正如十八届三中全会报告中指出，财政改革必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。我们在供给侧结构性改革的开篇讨论财政体制改革五个方面的问题，分别就促进机会公平的财政体制、全口径政府预算体系、继续推进税制改革、扩大市政债试点、财政收入的中长期预测体系和防范财政风险等方面进行了简要论述。
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