此次《意见》不仅是对过去在各个政策文件中提到的“三权分置”内容的一个汇总，更是十八届三中全会提出三权分置理论的具体化。《意见》针对当前关于农村改革当中所出现的诸如农民工进城后其农村土地承包权是否会受到影响，农村出现的土地纠纷，新型经营主体的经营权如何得到保护等热点问题，都作出了回应。因此，《意见》具有多方面的积极意义。
本报记者 陈婧
农村土地所有权、承包权、经营权分置（下称“三权分置”）再次被中央提上重要议事日程，引起广泛关注。
中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下称《意见》），并要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。这是中央再次以文件的形式，对“三权分置”予以确认。
围绕《意见》的背景和意义以及如何从扎实做好农村土地确权登记颁证工作、建立健全土地流转规范管理制度、构建新型经营主体政策扶持体系、完善“三权分置”法律法规等方面有序实施“三权分置”，中国经济时报记者邀请中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥，国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员程郁作出解读。
中国经济时报：近年来，针对农村土地制度“三权分置”的基本改革方向，政府在各个重要农业文件和会议上都反复提及，就是要落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。而此次《意见》出台，又有着怎样的意义？
李国祥：为了更好地促进我国农业现代化，鼓励发展多种形式的适度规模经营，让农民更加放心地外出打工，增加收入，按照十八届三中全会的顶层设计，实行三权分置。简单来说，就是把同一块土地，分为所有权、承包权和经营权。所有权是不能动的，承包权是稳定的，经营权叫做放活，可以流转，还可以拿到银行抵押，获得贷款。此次《意见》不仅是过去在各个政策文件中提到的“三权分置”内容的一个汇总，更是十八届三中全会提出三权分置理论的具体化。《意见》针对当前农村改革当中所出现的诸如农民工进城后其农村土地承包权是否会受到影响，农村出现的土地纠纷，新型经营主体的经营权如何得到保护等热点问题，都作出了回应。因此，《意见》具有多方面的积极意义。
程郁：目前，我国农业现代化、规模化的瓶颈在于土地产权制度上。以往在土地流转过程中，一方面存在企业不遵守流转合同，延交租金的情况；另一方面，在企业规模化种植后，也存在农户违约的情况。这种产权的不稳定性导致新型的经营方式难以获得稳定预期。现代化的农业发展是一个重资本行业，在设备、设施上也需要大量投资。如果没有稳定的产权预期，新的经营者难免会出现不敢投资的情况。因此，《意见》的出台恰逢其时地在农业转型过程中明确了最基本的制度问题，让经营权独立出来成为完整、独立的权利，这样既可以鼓励土地流转，让经营者形成稳定的预期更好地做投资，同时也能够保障农户在土地流转过程中的权益和收益。
任务一：扎实做好农村土地确权登记颁证工作
中国经济时报：完善“三权分置”办法涉及多方权益，是一个渐进过程和系统性工程，这其中，首先要扎实做好农村土地确权登记颁证工作。《意见》提出，明确权利归属，稳定土地承包关系，才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。这方面工作进展如何？有何困难？
李国祥：确权登记颁证工作是一项艰难的工作，目前已经完成了大部分。有观点认为，确权登记颁证一定是为了土地流转，实际上不是，这项工作是为了更好地保护农民的权益。三权分置之后，农民进城，他的承包经营权仍保留。他可以把经营权流转，获得资金收益；他也可以把土地入股。不管是进城，还是把户口转进城镇，他的这些权益都会受保护。
程郁：过去确权主要确的是承包权，三权分置之后，最重要的一个变化就是，除了确承包权以外，也确经营权，也就是把已经流转土地的经营权也要确给经营者，《意见》出台后，下一步要做的就是把承包权和经营权的确权工作同时推进，有些地方承包权已经确完了，那么就要确已经流转的经营权，有些承包权也还没确权的地方，就需要两者并行推进。过去农村土地确权登记颁证工作推进的难点在于流转合同不规范，因此，下一步要通过逐步引导把土地流转行为规范起来，让农户和新型经营主体双方都认为自己的权益是明确受到保护的。
任务二：建立健全土地流转规范管理制度
中国经济时报：《意见》提出，规范土地经营权流转交易，因地制宜地加强农村产权交易市场建设，逐步实现涉农县（市、区、旗）全覆盖。在这方面，哪些问题有待解决？
李国祥：确权登记颁证基本完成之后，接下来关键是要规范流转土地的产权交易。目前土地流转过程中产生不少纠纷，最主要的原因就是流转不规范。我认为，为了规范土地流转，应当建立专业的服务部门或机构给予农户专业的指导，政府也要加强服务，指导农民进行流转，目前地方还缺乏这种专业机构。
三权分置以后的另一个重要影响是，解决农民贷款难、贷款贵的问题。如果农民不能偿还贷款，银行可以通过市场再流转的方式，或者经营权产权交易的方式保护银行的利益。
程郁：关于建立健全土地流转规范管理制度。目前各地都在积极探索建立土地流转中心，我认为，目前最大的问题之一是土地零散化，对于经营者而言，零散化的土地很难进行规模经营，所以我认为仅仅搭建一个平台让农户和企业对接还远远不够，应当搭建一个土地整理整备平台，了解农户流转意愿，通过地块置换等方式将愿意流转的、农户的分散土地集中起来整理、整备，再统一发包给经营者。这样既保证农户自愿流转，又能让土地成为集中连片的经营格局。这种平台是下一步需要建立的，有了这样一个相互约束的机制，农户和新型经营者之间的纠纷也便于处理。这是下一步在建立健全土地流转规范管理制度方面需要探索的。
任务三：构建新型经营主体政策扶持体系
中国经济时报：《意见》指出，构建新型经营主体政策扶持体系。完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。构建新型经营主体政策扶持体系有何意义？
李国祥：三权分置之后，承包权和经营权要同等对待，一般农户和新型经营主体的权益同样给予保护，有助于新型经营主体加大投入规模经营，发展现代农业。将来确权登记颁证，土地流转之后，如何扶持新型经营主体难度较大。我认为应当理清扶持新型经营主体和扶持农民究竟是什么关系，要承认农业企业合法的地方。要让龙头企业积极参与，还要探索其资产和收益如何让一般农户分享。
程郁：此次《意见》出台的目的之一就是扶持规模化、现代化的新型经营主体，这实际上是推动农业转型所必需的。如果说没有需求，何谈流转土地？我们现在首先要把发展现代农业的产业内生需求培育起来，为新的创业者创造规范、良好的投资条件，使其愿意加入。真正的经营主体是否成熟也决定着下一步流转是否可行。因此，《意见》提出“完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策”，从多个方面为新型经营主体提供良好的投资环境。
任务四：完善“三权分置”法律法规
中国经济时报：《意见》明确，要完善“三权分置”法律法规，加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。法律法规如何为“三权分置”保驾护航？
李国祥：为了保证“三权分置”的有序实施，需要抓紧修改相关法律，因为过去承包权和经营权是合二为一的，不保护经营权，那么相应的法律现在看来已经不适合了，迫切需要修改相关法律，特别是承包权和经营权要置于同等地位，甚至在很多情况下，当我们的农民不再依赖土地的时候要更倾向于保护经营权，经营权的抵押贷款都需要取得法律地位，这样一来，产生纠纷之后，除了仲裁之外，可以通过法律手段来解决。
程郁：完善“三权分置”法律法规。目前需要加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作，尤其是先要在法律上给农村土地经营权定性。从现行的法律来看，经营权是由承包经营权派生出来的，并非独立的权利，因此，下一步应当真正将经营权界定出来。经营权是什么？经营权包含哪些权利内涵？所有权、承包权、经营权三者的关系是怎样的？当有矛盾冲突的时候，权属之间如何来协调等一系列问题，都需要法律进一步细化，因为在实际操作过程中会发现问题有很多，这些问题能否通过法律来解决，要看立法的条款是否能够将每一条都覆盖。
