国家发改委近日印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(下称《导则》)，旨在进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程，其间更明确了政府和社会资本合作的五种模式，提出鼓励社会资本方成立联合体投标，鼓励设立混合所有制项目公司等一系列具体要求。

　　PPP模式，近年来作为政府鼓励、市场期待的高频词汇在舆论界堪称高度吸睛。无论是国家层面出台的鼓励推动PPP模式应用的意见、政策，还是地方在某一具体项目上引入PPP模式，无不引来高度关注。分析其原因，正是因为PPP模式契合了当下国家积极促成“让市场在资源配置中起决定性作用”的核心理念落地的期许。

　　记者以为，尽管PPP作为一种政府与市场间寻求合作的模式，对于绝大多数人而言均不陌生，但仍有必要简述一下究竟何为PPP。政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership，PPP)模式，是指围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用PPP模式。

　　实际上，在我国，PPP模式正是在近年才正式大步走入公众视野的。早在2014年，国家即开始布局在重点经济类基础设施领域推广PPP项目；2015年，继续将PPP模式推广触手伸向公共服务领域，在财政部等多部门联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，明确将立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场之余，国家发改委网站也于2015年专门开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。

　　显然，如此大规模、高密度的PPP项目发布，让外界不断聚焦PPP模式，而此次《导则》将重点放在如何规范PPP项目操作流程之上，对于外界而言，无疑释放出政府有意引导PPP模式切实发挥应有作用，避免出现因传统观点和问题导致PPP模式在实践中出现背离“让市场在资源配置中起决定性作用”的初衷。

　　根据《导则》，未来将在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域进一步推进PPP模式。在合作模式上，对于新建项目优先采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)、建设-拥有-运营(BOO)等方式，对于存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)方式。同时，各地区可根据当地实际情况大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率。

　　有必要指出的是，以上五种方式已然是在实践中运用成熟的政府与社会资本的合作模式，而作为吸收社会资本发力公共基础设施建设的方式，更是国际上普遍采用的方法。对于当前我国地方发展而言，此类操作开展PPP模式推广，更是一种有效化解地方债风险的方法。因为，诸如BOT、ROT等模式最终走向项目、走向移交，但在建设之初并未对财政构成较大压力。

　　比如，开展PPP项目，实践中可将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。《导则》指出，PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。

　　诚然，化解地方政府性债务，通过社会资本注入，盘活岌岌可危的地方债务“死水”实属明智之举。但想要获得双赢局面，就必须积极引入社会资本进入，有效调动、规范管理并科学引导地方资金，改变社会资本可能出现的盲目逐利行为，提高其资金效益，实际上这也正是此次《导则》想要实现的目的之一。

　　《导则》要求，对于社会资本的选择，将通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资，鼓励社会资本方成立联合体投标，鼓励设立混合所有制项目公司。

　　至少，从招标方式以及明确不可对民间资本设限、排斥、歧视的表述或将让现实中普遍遭受玻璃门、弹簧门的民间资本更加有的放矢地加入到PPP项目当中，毕竟，对于公共服务领域而言，单纯依靠政府一家之力显然难以应对日益提升的民众需求。而相较于以往计划经济时代的政府投资而言，社会资本更注重效率最大化：要确保投入的每一分钱都能带来收益。而要实现这一初衷，唯有依靠市场自身的决定性作用。

　　而确保这一决定性作用发挥，规范流程必不可少，此外，诸如《导则》明确指出的鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制等，都意在进一步规范PPP项目实操过程，引导PPP项目合理化、科学化，提高项目操作的透明度和公正性，进一步发挥政府在项目建设与营运过程中的规划引导管理监督作用，更有利于发挥民营企业的效率高、成本低和经营机制灵活的优势，从而实现公共目标与市场机制的结合以及社会公众利益与企业利益的双赢。

　　当前，舆论的广泛共识是，如果想要寄望PPP模式发挥缓解政府财政压力，形成高效经济社会领域产品供给的局面，就必须仰仗并尊重市场的决定性作用。之所以舆论有此共识，正是因为以前政府的手伸得过多，现在要根据市场规律，引入社会资本，促使其发挥更加积极的作用。在制度构建初期，政府的主导作用是必须尊重的，社会资本在我国一直处于边缘状态，没有规范的发展路径，防止其出现“一放就乱”的局面，规范制度环境显然十分必要。

　　应该说，对于PPP模式的应用，短期内可以预见的发展前景是，尽快达到政府和市场的良性互动格局；同时，公共服务领域注定将为PPP模式打开新窗口，后续政策效果值得期待。