摘要

　　除了政府债务外，PPP项目、政府投资基金、股权融资、专项建设基金、政府购买服务实施公益性项目建设所带来的部分支出也可以纳入财政预算。

　　抛开隐性担保的问题不讲，地方政府的债务负担取决于其支出责任。　　绝大部分违规举债案例的诱因，均为政府支出责任与政府债务的不匹配。因此，只有进一步管好政府支出责任才能打消政府违规举债的冲动。

　　判断是否为违规举债，关键看这两点：别人借钱政府用？别人借钱财政还？

　　判断是否为违规担保，关键看这两点：出函了？入预算了？

　　谁可以举借政府债务？

　　答：只有（副）省级政府可以举借。

　　文件出处：

　　国发〔2014〕43号：经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

　　举借政府债务可以用于什么？

　　答：用于公益性资本支出（举借新增债）和适度归还存量债务（举借置换债）。

　　国发〔2014〕43号：地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

　　国发〔2014〕43号：没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

　　政府债务用什么资金偿还？

　　答：一般债务以一般预算收入偿还，专项债务以对应的政府性基金或专项收入偿还。

　　国发〔2014〕43号：没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

　　什么样的政府支出责任可以纳入预算？

　　答：除了政府债务外，PPP项目、政府投资基金、股权融资、专项建设基金、政府购买服务实施公益性项目建设所带来的部分支出也可以纳入财政预算。

　　PPP项目

　　财金〔2016〕92号：行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

　　财金〔2016〕92号：本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。

　　财金〔2016〕92号：PPP项目中的政府支出，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。

　　财金〔2015〕21号：财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

　　政府投资基金

　　财预〔2015〕210号：各级政府出资设立投资基金，应由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。

　　政府购买服务

　　国办发〔2013〕96号：政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。

　　政府支出责任和政府债务是什么关系？

　　答：抛开隐性担保的问题不讲，地方政府的债务负担取决于其支出责任。起初，政府支出责任的最主要体现形式为政府债务；此后，新《预算法》和国发〔2014〕43号文限制了政府债务的扩张，因此非政府债务的支出责任迅速膨胀。（类似于今年1月的信贷和社融，表内被人行压死了，融资需求就迅速向表外转移）。

　　例如，在PPP项目中，依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担等支出并不纳入政府债务管理，但会形成支出责任，并积蓄成偿债压力。

　　PPP项目至少在形式上有“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限制，政府购买服务项目连这条要求都没有。因此，一个常见的做法是将委托代建项目包装成政府购买服务项目：委托代建模式的融资主体为地方政府，需要纳入政府债务管理；政府购买服务模式的融资主体是承接主体，逃避了政府债务管理的约束，但实际上增加了政府的支出责任。

　　进一步看，绝大部分违规举债案例的诱因，均为政府支出责任与政府债务的不匹配。因此我们认为，唯有进一步管好政府支出责任才能打消政府违规举债的冲动。（接上面的例子：只有把表外也管住了，大家才不会天天想着表内转表外逃监管。）

　　怎样快速识别违规举债？

　　答：《预算法》规定“政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务。”违规举债有这样两个模式：

　　1. 政府直接举债

　　例如，政府直接通过融资租赁等方式融资。由于这个模式太过直接，因此2016年后已很少出现。（这个太好判断，就不细讲了。）

　　2. 政府通过企事业单位等举债

　　此类融资模式非常繁杂，除了传统的贷款、信托融资，财政部还核查出了“市总工会向全市职工发行理财产品”的模式。我们之前曾经说过，虽然这类模式略有欺骗性，但是甄别类似的问题只需要把握住以下两点：

　　a. 别人借钱政府用？

　　b. 别人借钱财政还？

　　怎样快速识别违规担保？

　　答：《预算法》规定，除法律另有规定外，地方政府及其部门不得以任何方式为企业和个人债务提供担保。按照我们一直以来的观点，对于“违规担保”问题的判定，核心是看这两点：

　　a.出函了？（例如：承诺当企业不能按时偿还债务本息时，安排财政资金偿还；承诺协调资金支付融资产品本息。）

　　b.入预算了？（包括年度财政预算、中长期规划）

文章来源：微信公众号EBS固收研究