【财新网】（专栏作家 赵坚）8月13日，国铁集团发布《新时代交通强国铁路先行规划纲要》（以下简称：《规划纲要》）提出到2035年，全国铁路网达到20万公里左右，其中高铁7万公里左右。本文认为把高速铁路网规模扩大到7万公里不利于建设交通强国，且与2016年7月国务院批准的《中长期铁路网规划》相冲突。

一、《规划纲要》与《中长期铁路网规划》相冲突且超越事权

　　2016年7月，由国家发改委、交通运输部、中国铁路总公司共同发布了由国务院办公会通过的《中长期铁路网规划》，规划目标是2020年铁路网规模达到15万公里，其中高速铁路3万公里；2030年铁路网规模达到20万公里左右，其中高速铁路4.5万左右。

　　目前的情况是，截至2019年7月全国铁路路网规模仅达到14.14万公里，其中高铁3.6万公里。2020年铁路网规模达到15万公里的规划目标已经无法完成，其中高速铁路的规划目标超额完成，而建12万公里普通铁路的规划目标，差1.46万公里没有完成。

　　按照国务院办公会通过的《中长期铁路网规划》，2030年中国铁路的路网结构是77.5%为普速铁路，22.5%为高速铁路。而《规划纲要》把铁路路网结构变更为65%为普速铁路，35%为高速铁路。按照《规划纲要》2035年普速铁路的路网规模为13万公里，只需再建2.46万高标准普通铁路，但要再建3.4万公里高铁。未来15年，每年高铁的新建里程要超过高标准普通铁路。这是对铁路路网结构的重大调整，其理由何在是需要说明的。

　　《中长期铁路网规划》提出2030年铁路网规模达到20万公里左右，而《规划纲要》提出到2035年全国铁路网20万公里左右。这是对《中长期铁路网规划》2030年路网规模规划目标的重大调整，其理由何在是需要说明的。

　　鉴于国铁集团新发布的《规划纲要》与2016年国务院通过的《中长期铁路网规划》存在重大差异，且对变更的原因并没有进行说明，那么，各省市在制订十四五规划时，应以《中长期铁路网规划》为准，还是以《规划纲要》为准？这会引起不必要的混乱？

　　国家铁路路网规划是政府事权。因为国家铁路路网规划涉及与其他交通方式的关系，涉及地方经济社会发展，涉及财政、土地等各种资源投入，铁路项目建设投资动辄上百亿、上千亿，涉及国家资源配置的重大问题，关系国民经济全局。因而，国家铁路路网规划不能由企业制订和发布。在铁路实行政企分开改革后，铁路运输企业没有制订和发布国家铁路路网规划的事权。国铁集团成立时有明确规定：“改制后成立的中国国家铁路集团有限公司由中央管理，是依据《中华人民共和国公司法》设立的国有独资公司，承担国家规定的铁路运输经营、建设和安全等职责”。国务院并没有授予国铁集团公司制订和发布国家铁路网规划的事权。因此，国铁集团公司制订和发布《规划纲要》是否合规、是否超越事权，需要有关方面给予说明。

二、大幅度扩大高铁建设规模不利于建设交通强国和铁路高质量发展

　　交通基础设施建设和运输生产在国家统计中分属固定资产投资和服务业两大不同类别。交通运输行业是第三产业，交通基础设施建设是为运输生产服务的。因此，是否成为“交通强国”要看交通的投入——交通基础设施和交通装备的水平和适应性，更要看交通运输的产出，即2019年9月中共中央国务院印发的《交通强国建设纲要》第四条的要求“运输服务便捷舒适、经济高效”。高铁列车上“竖硬币不倒”，中国高铁里程“占世界高铁运营里程的2/3”等说法，只与“建筑强国”“投资大国”有关，只讲了交通的投入，还没有涉及产出。

　　建设交通强国应在6个方面达到世界先进水平：1、交通运输结构合理，不同交通方式实现协调发展，充分发挥各自的比较优势。2、不同交通方式连通便捷、顺畅。3、交通运输企业有活力、运营效率高。4、运输服务快捷、时效性强。5、运输服务价格合理，物流成本低。6、交通基础设施和交通装备先进、适用。

　　《交通强国建设纲要》把交通运输高质量发展的重要性提到空前高度，明确提出了“优化运输结构”的要求。中国交通运输结构不合理最突出表现为铁路货运市场份额的急速下降。美国是世界上公路运输最发达的国家，但其铁路货运周转量的市场份额一直在40%左右。而中国铁路货运周转量的市场份额（不包括远洋运输）从2005年的50%，以每年3个百分点的速度快速下降，到2016年只占有17%的市场份额。而公路货运周转量的市场份额由2005年的21%快速上升到2016年的49%。一个重要原因是，10多年来，经济快速增长引发货物运输需求的增长，但铁路投资主要用于高速铁路建设，造成铁路货运能力不能满足运输需求，导致大量用汽车运输煤炭等基础原材料，用稀缺的石油资源换廉价的煤炭资源，大幅度提高了物流成本，严重降低了国民经济整体的资源配置效率。

　　2017年政府开始采用行政手段实行“公转铁”，2019年铁路货运周转量份额提高到21.56%，但公路的份额仍保持在42.6%。但这种份额的上升是以铁路货运效率和效益的下降为代价，中国铁路货物的平均运距由2017年的730.95公里下降到2019年的696.17公里。铁路的比较优势是承担长距离大宗货物运输，铁路货物平均运距是衡量铁路运输效率的一个重要指标，也是衡量铁路是否充分发挥自身比较优势的重要标志。

　　大规模高铁建设另一个问题，是导致国铁集团的巨额债务负担，成为触发金融风险的隐患。中国高铁营业里程在2019年已达3.5万公里，相当世界其他国家和地区半个多世纪高铁建设里程的2倍以上；同时国铁集团（原铁道部）的负债也从2005年的4768亿元，猛增到2019年的5.48万亿元。国铁集团2019年的税后利润仅25亿元，略有盈利的原因是其所付利息仅为968亿元，利率1.76%。如果按收费公路债务4.65%利息率支付利息，国铁集团的利息支出应为2551亿元，亏损将超过2500亿元。如果没有中央政府和地方政府的优惠政策和财政支持，国铁集团高负债低收益的发展模式是无法持续的。

　　中国建设了3.5万公里高铁，按每公里造价1.3亿元计算，共投入了4.55万亿元。但大量已运营的高铁项目每天开行高铁列车对数在16对以下，运能利用率不到10%，造成严重亏损和资源的巨大浪费。而4.55万亿元投入的另一种选择是：只在京沪、京广等人口密度高通道建设5000公里高速铁路，每公里造价1.5亿元；建设4.66万公里高标准普通铁路，每公里造价6000万元；目前中国铁路网规模可以达到15.56万公里，同时还可投资1万亿元进行公共医疗卫生设施建设。那么，不论是应对这次新冠病毒疫情，增加教育投入，还是进行“公转铁”，我们都会更加从容。投资高铁比投资普通铁路能节约几小时旅行时间的价值，远低于投资公共医疗卫生领域和增加教育投入所产生的价值。

　　高速铁路只能运人不能运货，因此只有在人口规模大、密度高的通道才适宜建设高铁，其他地区建设时速160公里的高标准普通铁路更有利地方经济发展。中国中西部人口规模小密度低地区的快速出行需求，完全可以发展综合交通运输，用低成本航空来解决。从中国的基本国情分析，中国人均国民收入的世界排名仅在71位左右，还是发展中国家，但中国已经建成了发达国家和地区2倍以上的高速铁路，目前还要扩大到4倍以上，其必要性合理性是需要慎重考虑的。

三、要考虑地方政府承担大规模高铁建设的债务承受能力

　　《规划纲要》提出要建设7万公里高速铁路，目前八纵八横的高速铁路网已经基本建成，需要新建的约3.4万公里主要是地方性高速铁路，按照目前中央和地方的事权划分，这3.4万公里高速铁路将主要由各地方政府出资建设。目前高速铁路采用网运分离模式，高铁公司只负责建设，建成后由国铁集团的各铁路局委托运营，高铁公司不必购买高速动车组。这样，按每公里高速铁路的建设费用1.1亿元左右估算，3.74万亿的新建高速铁路费用将主要由各地方政府承担。

　　目前，各地方政府的债务负担已经很沉重，而且新建高铁不是高铁干线，开行高铁列车对数和客流将难以覆盖运营成本，更无法还本付息。况且地方政府建设高铁贷款利率只能与建设高速公路的贷款利率相当，地方政府要承担巨大的金融风险。尽管如此，地方政府仍表现出空前的高铁建设积极性。各地方政府都试图通过建设高铁来拉动地方经济， 增加地方GDP和自身的政绩，而债务的偿还则由下届政府承担。高铁建设如果列入政府规划的项目，不能还本付息，各地方政府也不用担责，他们有理由对建设高铁产生的债务视而不顾。虽然有中央和地方的事权划分，但在中国行政管理体制下，中央政府不能坐视地方政府破产，地方政府债务最后都会成为中央政府的债务。继续大规模高铁建设会导致严重的金融风险。

四、《规划纲要》忽略了深化铁路运输管理体制改革问题

　　为实现新时代交通强国铁路先行发展目标，《规划纲要》明确了11个方面的工作任务和四个方面的实施保障措施，但唯独没有提到深化铁路运输管理体制改革的问题。在今年年初的国家铁路集团年度工作会议上，国铁集团董事长陆东福表示，要“研究探索区域铁路公司”。但如何探索区域铁路公司，在《规划纲要》中未见踪影。2019年9月中共中央国务院印发的《交通强国建设纲要》提出了不断深化铁路管理体制改革，“推动国家铁路企业股份制改造”的改革方向。《规划纲要》对如何推动“推动国家铁路企业股份制改造”未做出回应，这是国铁集团《规划纲要》中的最大问题所在。

　　国家铁路运输企业进行股份制改造，首先要构建出能够独立面向市场经营的铁路运输市场主体。要构建出能独立面向市场经营的市场主体，首先就要打破铁路运营必须由国铁集团“统一调度指挥、统一清算”的障碍。1990年代和2000年初的铁路改革探索，都是因为在该问题上的争议而陷入僵局。

　　现行的统一调度指挥是18个铁路局各自负责局管内的统一调度指挥，国铁集团负责全路主要是各路局分界口的两层次的统一调度指挥体系。各铁路局负责局管内的统一调度指挥，在运力资源安排上都要维护本局自身的利益；而各铁路局的利益与国铁集团的整体利益总会存在矛盾，由此造成统一调度指挥的碎片化。这种碎片化的统一调度指挥是造成铁路运输企业缺乏活力、运输效率低下，不能适应货运市场需求的主要原因。

　　第一，在现行铁路运输组织架构下，由于路局数量过多，各铁路局的管辖范围过小，各铁路局承运的货物大部分都要发往外局，由于每票货运服务都是多个铁路局共同完成的，货运收入就要在各铁路局之间进行分配，由国铁集团进行统一调度指挥、统一清算可以降低交易成本。

　　但这又造成铁路局不是直接从市场获得收入，而只能获得国铁集团的清算收入；铁路局不能自主决定支出，运输成本支出不过是国铁集团下达的允许支出，铁路局没有节约运输成本的激励；铁路局不能自主决定运价、没有投资和财产处置的权利；铁路局也没有超额完成货运任务的激励，今年多完成运输任务，明年的任务指标就要提高，鞭打快牛的棘轮效应扼杀了企业的积极性主动性。由此造成铁路运力资源浪费严重、管理效率低下。

　　国铁集团现行统一调度指挥的合理性是以铁路局管辖范围过小为基础，以铁路局不能成为独立面对市场的经营主体、失去活力为代价。

　　第二，铁路局无法对货物的运到时限做出承诺。现代生产体系已经形成了跨越省界甚至国界的复杂产业链，各生产环节紧密相连、环环相扣，需要对各种货物的运到时限做出承诺，以保证产业链中各环节的顺畅运行。铁路局可以对始发终到在局管内的货物运到时限做出承诺，但无法对跨局货物的运到时限做出承诺。中国铁路货物的平均运距在700公里以上，而铁路局的管辖范围过小，因此对大部分货物的运到时限无法做出承诺，无法适应快速变化的市场需求。目前大量的货源信息在物流公司手里，如不能对运到时限做出承诺，再低的运价也不能融入现代物流体系，况且铁路货运价格经多次上调已经缺乏竞争力，由此导致大量货源流向公路，特别是时限要求严格的高附加值货物。由此导致铁路货运的市场份额急剧下降。

　　目前“公转铁”进展缓慢，主要问题不在铁路专用线建设进展甚微。即使铁路专用线建好了，铁路运输的运到时限无法保证，铁路运输价格高于公路，建好的铁路专用线也只能晒太阳。问题的关键是要深化改革，焕发企业活力。

　　第三，碎片化的统一调度指挥导致各铁路局之间争夺货源的内耗式竞争。各铁路局在运输生产的第一线，直接负责货源组织制订运输计划。为完成本局的运输任务，铁路局可利用本局的资源优势，例如沿海港口在局管内的区位优势，要求邻局管内的货主把货物用汽车运到本局管内装车。由于铁路局的管辖范围小，对货主来说由此增加的汽车运输成本可以承受，又能在运到时限或装车上得到保障。这种铁路局之间争夺货源的竞争，有利于一些铁路局完成货物发送量任务，却降低了货物平均运距，降低了铁路的整体运输效率。

　　另外，铁路局可以为本局方便而降低货物列车编组质量，把混杂众多发往不同方向货车编组的列车推向外局编组站，这就加大了其他编组站的工作量。这不仅加大了铁路整体的货运成本，而且使货物运到时限更无法保证，进一步降低了铁路货运效率。

　　如何重塑铁路运输市场主体，笔者曾建议把18个铁路局重组为北方、中部、南方三大区域公司，区域铁路公司的管辖范围足够大，大部分运量可以在区域铁路公司管内完成，国铁集团的统一指挥统一清算职能就失去存在的必要性，区域铁路公司就可以成为市场主体。深化铁路运输管理体制改革的第一步可以是：把国铁集团转变为控股公司，主要负责资本管理。三大区域铁路公司负责各自管内的统一调度指挥，自主决定运价，直接从市场获得收入，具有投资决策财产处置的权利，成为真正的市场主体。目前可进行扩大铁路局管辖范围的试点，把哈尔滨铁路局和沈阳铁路局重组为东北铁路局，把乌鲁木齐铁路局、兰州铁路局和西安铁路局重组为西北铁路局，通过扩大铁路局管辖范围，发挥铁路货运的比较优势，提高运输效率。

　　作者为北京交通大学经济管理学院教授