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30年收费期满,延长期限能否解公路资金难题?

  来源:财经杂志

  无论是养护现有高速公路,还是投资成本高昂的西部公路建设,推动收费公路政策优化、依法延长收费期限,已势在必行。如今,这一讨论了十年的议题,正在加速落地

  文|《财经》记者 李皙寅

  编辑丨施智梁

  12月23日,新华社受权发布《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》(下称《意见》),明确提出要推进公路收费制度和养护体制改革,推动收费公路政策优化。

  12月23日,交通运输部召开2025年全国交通运输工作会议,明确将收费公路政策优化等重大改革列入2025年重点工作当中,并直言会加快《收费公路管理条例》立法进程。

  上述法规修订已讨论十年,调整公路收费时限正是其中关键,如今有望加速落地。

  公路按其在公路路网中的地位,分为国道、省道、县道和乡道,按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。从运营主体分类来看,收费公路分为政府还贷公路和经营性公路。

  1988年,财政部、交通部、物价局联合发布了《贷款修建高等级公路大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》。现行条例规定,经营性公路最长收费年限不超过30年。如今,36年过去,根据相关标准,不少收费公路的时限临期。

  从表面数据来看,一些建设单位已回收建设成本。但是,管养单位同样需要一笔稳定的收入,以管理和养护道路,保障道路的健康及通行质量。

  交通基建不仅有助于提升物流效率和推动城市化进程,还可作为政府应对逆经济周期的重要政策工具。现有的收费政策不仅事关存量公路,还在一定程度上制约了后续高速公路建设的发展。

  东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松对《财经》分析称,毕竟公路建成后,客观上需要相关投入管理和养护。而现有的公路收费模式相对陈旧,伴随公路年限到期,管养费用的征收亟待法理依据。如何让公路收费有法可依,乃至高质量发展,这都需要《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》的制度完善。

  修路养路成本高,延长收费期限势在必行

  1988年10月31日,历经四年时间,沪嘉高速公路建成通车,这是中国大陆第一条高速公路。

  高速公路建设成本高昂,为撬动各方资本,1988年相关部门制定法规,准许“贷款修路、收费还贷”模式。

  这为高速公路收费提供了法律依据,打破了财政资金不足的束缚,支撑了经济社会快速发展对公路交通的旺盛需求。

  交通运输部曾明确表示,实践证明,收费公路政策实现了政府、企业、公众多方受益、一举多得,是符合中国基本国情并应该长期坚持的正确选择。

  2012年,中国高速公路通车里程达9.6万公里,首次超越美国,居世界第一。截至2023年底,中国高速公路通车里程达18.36万公里,年内新增0.64万公里;国家高速公路里程12.23万公里,年内新增0.24万公里。

  现行法规规定,政府还贷公路收费期限为20年,经营性公路收费年限不得超过30年。如今,部分收费公路已接近收费期限。

  现有的《收费公路管理条例》已无法有效支撑收费公路的可持续发展。问题集中在几方面:一,收费标准和期限的不合理导致投资回报难以实现;二,随着建设和维护成本的持续增长,收支缺口日益扩大,债务风险加剧;三,多模式管理、多标准收费的模式,不利于路网整体效益的发挥。

  华东地区一家交投集团的专家告诉《财经》,一些建设较早、资质较好的高速公路公司路产剩余经营期也就还有个十余年;而且建设高速公路是一个资金密集型工程,建设资金大多源于资本金和银行贷款,债务负担不低。

  自2022年以来,交通运输部不再披露全国高速公路通行费收支情况,但从历史数据来看,高速公路行业收支缺口巨大。

  联合资信的数据显示,支出总额以对存续债务的还本付息支出为主,2021年占82.33%,由于存续债务规模大,高速公路行业年度通行费收入无法覆盖当年还本付息支出,只能覆盖利息支出。

  虽然乍看之下,有些建设单位已经回收了建设成本。但是,管养单位同样需要一笔稳定的收入,以管理和养护道路,保障道路的健康及通行质量。

  上述专家补充称,东部沿海地区的高速公路建设早、造价低、债务规模小;相比之下中西部地区作为近年来新增高速公路的重点区域,债务规模较大。对于一些投资回报周期长、收益有限的公路,企业投资积极性低。如果收费公路期限不延长,财政补贴受限,地方高速公路建设挑战不小。

  十年讨论终破局,收费期限调整迎来立法机遇

  高速公路行业面临收支缺口巨大。在此背景下,有关调整公路收费时限的法规修订已讨论十年。如今,这一问题正逐步迈向解决的关键阶段。

  自2013年起,《收费公路管理条例》的修订稿已多次向社会征求意见,也多次列入了交通运输部年度立法工作计划,当时意见稿一大修订内容就是调整收费期限。

  2024年7月,党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)提出,完善流通体制,加快发展物联网,健全一体衔接的流通规则和标准,降低全社会物流成本。《决定》还指出,要深化综合交通运输体系改革,推进铁路体制改革,发展通用航空和低空经济。同时,提出优化收费公路政策。

  业内认为,收费公路政策优化被纳入纲领性文件,体现了其高优先级。这有助于借助顶层设计,破解此前立法工作中的难点和堵点。

  还有一些业内关注的问题,也期待能够有所回响。顾大松介绍道,像节假日高速路段限时免费政策,对于收费公路的管理者来说,减免的金额是否要有补偿、如何补偿,都需要相关法规的明确指示。这也是各界投资人长期以来关注的话题。

  有业内人士提出,未来高速公路可探索弹性收费机制,以提高通行效率和经济效益。瑞银证券研究部总监徐宾告诉《财经》,对于车流量较大的路段,可增加拥堵费;而对于车流量稀少的路段,则可适当下调费用。通过灵活的定价机制,提高道路通行效率,提高驾乘者的行车体验,还能让运营商提高回报率。

  本次《意见》正是作为如上顶层设计的延展。

  目前,高速公路多模式管理、多标准收费的现状,影响了路网整体效益。在本次《意见》中也有响应和指导,具体来说,要求完善铁路、公路、港口、民航等领域价格形成机制,建立健全统一、公开、透明的价格体系。

  《意见》中还明确指出,要提升资金保障能力。落实相关财税政策,推动交通运输发展。深化交通投融资改革,完善铁路、邮政、城市公共交通等领域的资金政策和管理权责,完善公路养护管理、水运建设养护、通用航空建设发展的各级财政投入机制。

  12月23日,交通运输部召开2025年全国交通运输工作会议,明确将收费公路政策优化等重大改革列入2025年重点工作当中,并直言会推动《收费公路管理条例》立法进程。

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